Γράφει ο Χρήστος Ηλ. Τσίχλης
Δικηγόρος Αθηνών
Η υπηρεσία του Ελεγκτή Νομιμότητας με έδρα το Υπουργείο Εσωτερικών, θα στελεχωθεί από δικηγόρους και θα ελέγχει τις πράξεις και παραλείψεις των Δήμων με γρήγορες διαδικασίες. Δηλαδή,η σχετική αρμοδιότητα του ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων της τοπικής αυτοδιοίκησης,θα αφαιρεθεί από τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις και θα ανατεθεί στην υπηρεσία του ελεγκτή νομιμότητας που θα εδρεύει στο Υπουργείο Εσωτερικών υπό την εποπτεία του υπουργού εσωτερικών. Αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν καταγγελίας πολίτη, ο ελεγκτής νομιμότητας ασκεί έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ και τον πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών οργάνων τους. Σήμερα τις αρμοδιότητες του ελεγκτή νομιμότητας ασκεί η Αποκεντρωμένη Διοίκηση, αλλά η υποστελέχωση και η έλλειψη ουσιαστικού οργανογράμματος, δημιουργεί προβλήματα. Η καθιέρωση του ελεγκτή νομιμότητας,αλλάζει τη σχέση ανάμεσα στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση και την Αυτοδιοίκηση. Δεν καταργούνται οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, αλλά θα λειτουργούν στο πλαίσιο που θα ορίσουν τα υπό έκδοση Προεδρικά Διατάγματα. Πολύ εύκολα θα μπορούν πλέον οι πολίτες να καταγγέλλουν κρούσματα διαφθοράς αξιωματούχων του δημοσίου,ηλεκτρονικά στην ιστοσελίδα της Γενικής Γραμματείας κατά της Διαφθοράς.Επιπλέον,ο Εισαγγελέας Εγκλημάτων Διαφθοράς όταν λάβει μία αναφορά, μήνυση ή έγκληση, παραγγέλλει την άσκηση ποινικής δίωξης(άρθρο 43 ΚΠΔ).
Το σχέδιο Κλεισθένης του υπουργείου Εσωτερικών ,έρχεται να αναθεωρήσει το σχέδιο Καλλικράτη,για την τοπική αυτοδιοίκηση,με ουσιαστικές παρεμβάσεις. Η σημαντικότερη μεταρρύθμιση έχει να κάνει με την καθιέρωση απλής αναλογικής στην εκλογή των οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης, με άμεση μάλιστα εφαρμογή από τις επόμενες κάλπες, οι οποίες θα στηθούν στις 13 και 20 Οκτωβρίου 2019. Δηλαδή, οι δημοτικοί και περιφερειακοί σύμβουλοι, θα εκλέγονται από την πρώτη Κυριακή, ανεξάρτητα από το ποιος θα εκλεγεί Δήμαρχος ή Περιφερειάρχης, με συνέπεια,ο εκλεγμένος Δήμαρχος, σε κάποιες περιπτώσεις,να μην έχει την πλειοψηφία των δημοτικών συμβούλων, αλλά την μειοψηφία και να οδηγούμαστε σε ακυβερνησία. Ο δήμαρχος θα εκλέγεται απευθείας, όπως και τώρα, από το λαό. Θα υπάρχουν δύο γύροι, σε περίπτωση που δεν πάρει κάποιος πάνω από 50% στον πρώτο. Η διαφορά έγκειται στο ότι οι παρατάξεις θα παίρνουν τόσους δημοτικούς συμβούλους, όσα τα ποσοστά τους την πρώτη Κυριακή. Τη δεύτερη θα κρίνονται μόνο οι επικεφαλής των δύο πρώτων συνδυασμών. Επανέρχεται η τετραετία στους Δήμους και τις Περιφέρειες και καταργείται η πενταετία που προέβλεπε ο νόμος Καλλικράτη. Με το νόμο “Κλεισθένη”, επιτρέπονται τοπικά δημοψηφίσματα και σε δημοτική ενότητα δήμου,με πρωτοβουλία πολιτών, με την απόφαση του δημοψηφίσματος, να είναι δεσμευτική έναντι του δήμου. Τα τοπικά συμβούλια τοπικών κοινοτήτων, θα εκλέγονται με ενιαίο ανεξάρτητο ψηφοδέλτιο και όχι με το ψηφοδέλτιο ενός υποψηφίου Δημάρχου, όπως συνέβαινε μέχρι σήμερα. Ο Γενικός επιθεωρητής δημόσιας διοίκησης, θα μπορεί να ελέγχει πλέον και τις αποφάσεις των τοπικών συμβουλίων. Εκτός από τον ελεγκτή νομιμότητας, θα ενισχυθεί με προσλήψεις, ο συνήγορος του δημότη, ο οποίος θα λογοδοτεί και εποπτεύεται από το Υπουργείο Εσωτερικών. Με το άρθρο 77 του Ν. 3852/2010 προβλέπεται η θεσμοθέτηση του Συμπαραστάτη του δημότη,αλλά τώρα θα λάβει χώρα η πρόσληψη προσωπικού πανελλαδικά. Με το θεσμό αυτό εισάγεται στην τοπική αυτοδιοίκηση η δυνατότητα διαμεσολαβητικής επίλυσης των προβλημάτων που ανακύπτουν από την κακοδιοίκηση – αυθαιρεσία των οργάνων, των δημοτικών υπηρεσιών και οργανισμών.
Ειδικότερα, ο νόμος Κλεισθένη, καθιερώνει:
Αποσυσχέτιση ευρωεκλογών από τις αυτοδιοικητικές εκλογές και μετάθεσή τους για τη δεύτερη Κυριακή του Οκτωβρίου.
Καθιέρωση απλής αναλογικής.
Στο πλαίσιο της απλής αναλογικής θα δίνεται η δυνατότητα στον περιφερειάρχη και στο δήμαρχο να ορίζει αντιπεριφερειάρχες και αντιδήμαρχοι.
Ενιαίο ψηφοδέλτιο για κοινότητες έως 500 κατοίκους.
Καθιέρωση θεσμού δημοψηφισμάτων, με πρωτοβουλία πολιτών και δεσμευτικότητα της απόφασης του δημοψηφίσματος.
Δυνατότητα λευκής εποικοδομητικής ψήφου.
Σύσταση εταιρειών ειδικού σκοπού της Αυτοδιοίκησης στον τομέα της κοινής ωφέλειας.
Δυνατότητα σε διαδημοτικά σχήματα να συμμετάσχουν σε ανώνυμες εταιρείες πάλι στον τομέα της κοινής ωφέλειας.
Συγκρότηση του Επόπτη (Ελεγκτή) Νομιμότητας του υπουργείου Εσωτερικών, ως ξεχωριστής υπηρεσίας από την σημερινή Αποκεντρωμένη Διοίκηση. Σκοπός της νέας υπηρεσίας θα είναι αυστηρά ο έλεγχος της νομιμότητας και όχι της σκοπιμότητας ενός έργου, καθώς και η επίσπευση των διαδικασιών με απόλυτα διαφανή και αξιόπιστο τρόπο.
Νέα κατηγοριοποίηση των Δήμων και νέα κριτήρια κατανομής των ΚΑΠ.
Υπαγωγή στις ανταποδοτικές υπηρεσίες της υπηρεσίας πρασίνου.
Υποχρεωτικότητα της επιτροπής διαβούλευσης,
Ελάφρυνση των δημοτικών συμβουλίων στο να συζητούν ζητήματα ρουτίνας και επίλυσή τους από τις αρμόδιες επιτροπές.
Δυνατότητα σύναψης προγραμματικών συμβάσεων με δημόσιους φορείς, ώστε να ξεπερνούμε την τεχνική ανεπάρκεια κάποιων δήμων.
θεσπίζεται το πλαίσιο για τη διεξαγωγή δημοτικού και περιφερειακού δημοψηφίσματος.
Σύσταση μόνιμης Επιτροπής Ελέγχου Αρμοδιοτήτων με τη συμμετοχή της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, η οποία θα εξετάζει και θα γνωμοδοτεί επί των επιδράσεων των σχεδίων νόμου που κατατίθενται στη Βουλή, στο πεδίο των αρμοδιοτήτων της κεντρικής διοίκησης και των δύο βαθμών.
Την ίδια στιγμή, οι δήμοι διακρίνονται σε έξι κατηγορίες, με βάση τον πληθυσμό τους, τα ιδιαίτερα γεωμορφολογικά χαρακτηριστικά τους, τα βασικά χαρακτηριστικά της οικονομικής δραστηριότητας εντός των ορίων τους, τον βαθμό αστικοποίησής τους, την ένταξή τους ή μη σε ευρύτερα πολεοδομικά συγκροτήματα μητροπολιτικού χαρακτήρα και τη θέση τους στη διοικητική διαίρεση της χώρας. Οι κατηγορίες είναι οι εξής:
α) Δήμοι μητροπολιτικών κέντρων. Στην κατηγορία αυτή υπάγονται όλοι οι δήμοι των πολεοδομικών συγκροτημάτων της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης. .
β) Μεγάλοι ηπειρωτικοί δήμοι και πρωτεύουσες νομών με πληθυσμό άνω των 25.000 κατοίκων.
γ) Μεσαίοι ηπειρωτικοί δήμοι, με πληθυσμό άνω των 10.000 και έως 25.000 κατοίκων.
δ) Μικροί ηπειρωτικοί και μικροί ορεινοί δήμοι, με πληθυσμό κάτω των 10.000 κατοίκων.
ε) Μεγάλοι και μεσαίοι νησιωτικοί δήμοι. Στην κατηγορία αυτή υπάγονται όλοι οι νησιωτικοί δήμοι με πληθυσμό άνω των 3.500 κατοίκων.
στ) Μικροί νησιωτικοί δήμοι, όπου υπάγονται όλοι οι νησιωτικοί δήμοι, με πληθυσμό έως 3.500 κατοίκους.
Άμεσα θα διενεργηθούν από το υπουργείο εσωτερικών, προσλήψεις στον Συμπαραστάτη του Δημότη (Συνήγορο του Δημότη).
Ο θεσμός του Συμπαραστάτη του Δημότη λειτουργεί ως εφαρμογή σε δημοτικό επίπεδο του μοντέλου διοικητικής διαμεσολάβησης που, σε κεντρικό επίπεδο, ασκείται από την ανεξάρτητη αρχή του Συνηγόρου του Πολίτη.
Ο Συνήγορος του Πολίτη είναι βέβαια κι αυτός αρμόδιος για τα φαινόμενα κακοδιοίκησης στις δημοτικές υπηρεσίες και έχει συμβάλει με τις Ετήσιες Εκθέσεις, τις συστάσεις και τις προτάσεις του στην καταγραφή και επίλυση αυτών των φαινομένων στους Δήμους, τις Νομαρχίες και τις Περιφέρειες. Επομένως, ο Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης φαίνεται ότι θα έχει κατ’ αρχήν έναν επικουρικό ρόλο, αφού υπάρχει συναρμοδιότητα με τον Συνήγορο και τελικά ο πολίτης θα είναι εκείνος που επιλέγει που θα απευθυνθεί. Στην πρόταση που έχουμε καταθέσει, προτείνουμε πάντως ότι θα πρέπει να υπάρχει συνεργασία Συνηγόρου και Συμπαραστάτη, λόγω της θεσμικής συγγένειας και της παράλληλης αρμοδιότητας (βλ. εδώ).
Ωστόσο, αν συγκρίνουμε το άρθρο 77 του Καλλικράτη για τον Συμπαραστάτη, με τον Ν.3094/2003 για τον Συνήγορο του Πολίτη, θα διαπιστώσουμε ότι ο Συμπαραστάτης έχει σε ορισμένα πεδία ευρύτερες αρμοδιότητες από τον Συνήγορο . Συγκεκριμένα:
1) Ενώ ο Συνήγορος δεν έχει αρμοδιότητα για θέματα που αφορούν την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού των δημόσιων υπηρεσιών (με κάποιες εξαιρέσεις), για τον Συμπαραστάτη δεν υπάρχει τέτοιος περιορισμός: μπορούν να απευθυνθούν σε αυτόν και υπάλληλοι των δημοτικών υπηρεσιών για θέματα της υπηρεσιακής τους κατάστασης, όταν θίγονται από την υπηρεσία τους.
2) Ενώ ο Συνήγορος “δεν επιλαμβάνεται υποθέσεων που εκκρεμούν ενώπιον δικαστηρίου ή άλλης δικαστικής αρχής”, για τον Συμπαραστάτη δεν προβλέπεται τέτοιος περιορισμός. Φυσικά υπάρχει η συνταγματικά κατοχυρωμένη αρχή της διάκρισης των λειτουργιών που επιβάλλει να γίνεται σεβαστό το εύρος της αρμοδιότητας της δικαστικής λειτουργίας, αλλά αυτό θα πρέπει να κρίνεται κατά περίπτωση. Με μια πρώτη ανάγνωση, ο Συμπαραστάτης μπορεί να παρεμβαίνει ακόμα και σε υποθέσεις για τις οποίες ο δημότης ή η επιχείρηση έχει ήδη προσφύγει στη δικαιοσύνη (ιδίως όταν η δικαιοσύνη καθυστερεί για χρόνια να επιληφθεί).
3) Ενώ ο Συνήγορος “δεν επιλαμβάνεται περιπτώσεων κατά τις οποίες η διοικητική ενέργεια έχει γεννήσει δικαιώματα ή έχει δημιουργήσει ευνοϊκές καταστάσεις υπέρ τρίτων που ανατρέπονται μόνο με δικαστική απόφαση, εκτός αν προφανώς συντρέχει παρανομία ή έχουν σχέση κατά το κύριο αντικείμενό τους με την προστασία του περιβάλλοντος”, για τον Συμπαραστάτη δεν προβλέπεται τέτοιος περιορισμός. O Συμπαραστάτης μπορεί να παρέμβει ακόμη κι όταν η κακοδιοίκηση έχει γεννήσει δικαιώματα ή ευνοϊκές καταστάσεις υπέρ τρίτων, με την επιφύλαξη βέβαια της αρχής της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του πολίτη, η εφαρμογή της οποίας όμως προϋποθέτει την καλή πίστη του τρίτου.
4) Ενώ ο Συνήγορος είναι αρμόδιος μόνον εφόσον η αναφορά υποβάλλεται μέσα σε έξι (6) μήνες αφότου ο ενδιαφερόμενος έλαβε πλήρη γνώση των ενεργειών ή παραλείψεων της διοίκησης, για τον Συμπαραστάτη δεν προβλέπεται τέτοιος περιορισμός. Συνεπώς, στον Συμπαραστάτη μπορεί να υποβληθεί καταγγελία ακόμη κι αν έχουν περάσει έξι μήνες από την γνώση της πράξης κακοδιοίκησης. Mάλιστα ο Συμπαραστάτης υποχρεούται από το νόμο να απαντήσει εγγράφως ή ηλεκτρονικώς στον πολίτη εντός 30 ημερών από την υποβολή της καταγγελίας, ενώ ο Συνήγορος δεν έχει τέτοια υποχρέωση από το νόμο.
5) Ενώ ο Συνήγορος υποβάλλει την Ετήσια Έκθεσή του στον Πρόεδρο της Βουλής (και μπορεί να υποβάλλει ειδικότερες εκθέσεις στον Υπουργό) και συζητείται κατά τον κανονισμό της Βουλής, ο Συμπαραστάτης υποβάλλει την ετήσια έκθεσή του στο δημοτικό συμβούλιο, όπου την παρουσιάζει ο ίδιος, αρμοδιότητα που δεν έχει ο Συνήγορος. Επίσης, σύμφωνα με τον Καλλικράτη, “η ετήσια έκθεση και οι ειδικές προτάσεις του συμπαραστάτη αναρτώνται υποχρεωτικά στην ιστοσελίδα του δήμου με φροντίδα των δημοτικών υπηρεσιών”.
Από τα παραπάνω προκύπτει ότι ο Συμπαραστάτης θα έχει αρμοδιότητα σε μια σειρά υποθέσεων στις οποίες ο Συνήγορος του Πολίτη θα είναι αναρμόδιος:
– όταν η υπόθεση αφορά δημοτικούς υπαλλήλους που έχουν πρόβλημα με την υπηρεσιακή τους κατάσταση (αν δεν τίθεται ζήτημα ίσης μεταχείρισης για λόγους φυλετικής-εθνοτικής καταγωγής, θρησκευτικών ή άλλων πεποιθήσεων, ηλικίας, αναπηρίας ή σεξουαλικού προσανατολισμού, οπότε είναι συναρμόδιος ο Συνήγορος),
– όταν ο θιγόμενος έχει ήδη προσφύγει στη δικαιοσύνη,
– όταν η κακοδιοίκηση έχει δημιουργήσει δικαιώματα ή ευνοϊκές καταστάσεις υπέρ τρίτων,
– όταν έχουν παρέλθει έξι μήνες από τότε που ο θιγόμενος έλαβε γνώση της δημοτικής κακοδιοίκησης.
Έτσι ο Συμπαραστάτης έχει προβλεφθεί να λειτουργεί με πιο ευέλικτο τρόπο και χωρίς τους αυστηρούς περιορισμούς που τίθενται για τον Συνήγορο του Πολίτη. Το ζητούμενο είναι να αξιοποιηθεί αυτή η θεσμική ευελιξία, ώστε ο θεσμός να αποδειχθεί αποτελεσματικός και για τους πολίτες.
Επίσης θα διευκολύνεται η συμμετοχή μικρών παρατάξεων, ομάδων πολιτών και τοπικών κινημάτων, καθώς η ανάδειξη των οργάνων των Κοινοτήτων (Συμβούλια) αποσυνδέεται από την ανάδειξη του κεντρικού Δημοτικού Συμβουλίου, με την έννοια ότι ένας συνδυασμός μπορεί να κατέλθει και αυτοτελώς σε μία μόνο Κοινότητα και, αντίστροφα, ένας συνδυασμός υποψηφίων για το κεντρικό Δημοτικό Συμβούλιο δεν απαιτείται να καταρτίζει ψηφοδέλτιο και για τις Κοινότητες.
Σήμερα, με το υπάρχον εκλογικό σύστημα, ο δήμαρχος εκλέγεται από την α’ ή β’ Κυριακή με απλή αναλογική, δηλαδή με ποσοστό 50% + 1 αλλά δεν συμβαίνει το ίδιο και με τους δημοτικούς συμβούλους. Ειδικότερα ο νικητής συνδυασμός των εκλογών καταλαμβάνει τα 3/5 των εδρών του Δημοτικού Συμβουλίου και τα υπόλοιπα 2/5 μοιράζονται οι υπόλοιποι συνδυασμοί της αντιπολίτευσης βάσει των ποσοστών τους.
Η ρύθμιση αυτή έγινε προκειμένου ο δήμαρχος να μπορεί να ασκεί διοίκηση μέσα από τις αποφάσεις και την κριτική του Δημοτικού Συμβουλίου, αλλά ταυτόχρονα να μην προβληματίζεται να υλοποιήσει το έργο του εξαρτώμενος από …ισχνές πλειοψηφίες.
